Формирование органов власти на принципах суверенитета

Авторы:  Нестерович Н. Б.

Дата создания: 03.04.2023 12:45:45

Дата изменения: 08.08.2024 16:54:55

Провозглашение независимости и изменения в государственном механизме Беларуси

Верховный Совет Беларуси 27 июля 1990 г. принял Декларацию о государственном суверенитете Республики Беларусь. Депутаты белорусского Парламента — Верховного Совета, большинство которого составляли члены компартии, пошли на этот шаг в условиях нарастающей политической нестабильности как в СССР в целом, так и в Беларуси. В результате горбачёвской политики перестройки демократизация общественной жизни, гласность, идеологический и политический плюрализм в союзных республиках привели к активизации национальных движений, децентралистски и антикоммунистически настроенных сил, которые начали бороться за независимость. Особенно усилился этот процесс после принятия партийным руководством СССР на XIX Всесоюзной конференции КПСС в июне — июле 1988 г. решения осуществить реформу политической системы (разграничение функций партийных и государственных органов, возрождение полновластия Советов, альтернативные выборы в них), а также в результате внесения 14 марта 1990 г. изменений в статью 6 Конституции СССР, которые ликвидировали однопартийность и монополию КПСС на власть в стране. Уже в феврале 1990 г. в СССР насчитывалось 140 народных фронтов и объединений подобного типа. В Беларуси наиболее массовым и влиятельным общественно-политическим движением стал Белорусский народный фронт. В результате первых за всю советскую историю Беларуси относительно демократических выборов в Верховный Совет республики (4 марта 1990) в него были избраны 27 представителей БНФ, которые образовали парламентскую оппозицию.

Самые сильные оппозиционные к официальной власти движения были в республиках Прибалтики — Эстонии, Литве и Латвии. Под их влиянием Верховные Советы этих республик соответственно 16 ноября 1988 г., 18 мая и 28 июля 1989 г. приняли декларации о своём государственном суверенитете. Этот акт 12 июня 1990 г. был принят в России, 20 июня — в Узбекистане, 23 июня — в Молдавии, 16 июля — в Украине. Руководство СССР в таких обстоятельствах не смогло найти рычаги влияния на региональные политические элиты. Авторитет союзного центра снижался, он окончательно терял инициативу в проведении реформирования общества, в осуществлении преобразований национально-государственного устройства страны и стал лишь фиксировать то, что происходило в республиках, причём делал это с опозданием.

Так, Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», который впервые регламентировал реализацию конституционного права союзных республик на выход из состава СССР, Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» и некоторые другие общесоюзные правовые акты, расширявшие права союзных республик, были приняты уже после того, как Эстония, Литва и Латвия приняли декларации о суверенитете, а Литва к тому же 11 марта 1990 г. заявила о своём выходе из состава СССР. Противостояние между центром и республиками усилилось, а с избранием 29 мая 1990 г. на пост Председателя Верховного Совета РСФСР партийного оппозиционера Б. Н. Ельцина решающее влияние на положение в СССР стали оказывать не действия общесоюзных властей, а то, что делалось в России. В такой ситуации коммунистическое большинство Верховного Совета БССР тоже пошло на принятие 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь. Это стало началом пути республики к реальной государственной независимости, реорганизации и реформированию системы власти в ней на принципах суверенитета.

Декларация о государственном суверенитете Республики Беларусь, как и декларации о государственном суверенитете других республик СССР, объявила верховенство Конституции и законов республики на её территории, независимость республики во внешних сношениях. В Декларации впервые за всю историю Беларуси провозглашалась необходимость разграничения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, что являлось важным шагом на пути государственного строительства на началах демократии, правового государства, о «решительности создать» которое было заявлено в Декларации.

Положения Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь должны были реализовываться и реализовывались путём принятия новой Конституции (Основного Закона) Республики Беларусь и соответствующих законов Беларуси, на что требовалось определённое время. Так, 25 октября 1990 г. был принят закон «Об основах внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь», который базировался «на принципах, закреплённых в Декларации о государственном суверенитете республики», и вводился в действие с 1 января 1991 г. Данный закон установил, что «Республика Беларусь имеет право на свою долю в алмазном, валютном фондах и золотом запасе СССР и осуществляет внешнеэкономическую деятельность на основе единой валютно-денежной системы, а также сохранения единства таможенной территории СССР, таможенного законодательства и таможенной статистики СССР, которые определяются на договорной основе с Союзом ССР при соблюдении экономических интересов республики». Устанавливалось также, что общее руководство внешнеэкономической деятельностью осуществляет Совет Министров Беларуси, а координацию работы министерств, ведомств, объединений, предприятий и организаций в части осуществления ими внешнеэкономических связей — Государственный комитет Беларуси по внешним экономическим связям.

21 декабря 1990 г. белорусский Парламент — Верховный Совет, «руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете Республики Беларусь», постановил объявить собственностью белорусского государства Белорусский республиканский банк Госбанка СССР, Белорусский республиканский банк Промстройбанка СССР, Белорусский республиканский банк Агропромбанка СССР, Белорусский республиканский банк Жилсоцбанка СССР, Белорусский республиканский банк Внешэкономбанка СССР, Белорусский республиканский банк Сбербанка СССР с их вычислительными центрами, учреждениями, предприятиями и организациями, со всеми активами, пассивами, а также Белорусское республиканское управление инкассации Госбанка СССР с подведомственной ему сетью учреждений и организаций; создать на базе Белорусского республиканского банка Госбанка СССР и республиканских специализированных банков Промстройбанка СССР, Агропромбанка СССР, Жилсоцбанка СССР Национальный банк Республики Беларусь; завершить формирование Национального банка Республики Беларусь до 1 апреля 1991 г. Это постановление и принятые ранее законы «О Национальном банке Республики Беларусь» и «О банках и банковской деятельности в Республике Беларусь» вводились в действие с 1 января 1991 г.

Существенным шагом к реальному государственному суверенитету Беларуси, преобразованию государственного механизма стало принятие 27 февраля 1991 г. закона «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь». Этим актом в ранг закона возводилось положение Декларации от 27 июля 1990 г. о том, что на территории Беларуси устанавливается верховенство Конституции Беларуси и законов Беларуси. Кроме того, провозглашалось, что законодательство Союза ССР действует на территории республики, если оно не противоречит законодательству Беларуси. В этой части закон от 27 февраля 1991 г. не соответствовал действующей Конституции Беларуси 1978 г., в которой было закреплено верховенство союзных актов, а в случае расхождения с последними республиканских актов должны были применяться акты СССР. Согласно закону, если актами высших представительных органов государственной власти СССР — Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР — ограничивались суверенные права Беларуси, Верховный Совет республики имел право обратиться к этим органам с просьбой о пересмотре данных актов, приостановив их действие. При оставлении обращения Верховного Совета республики без удовлетворения он имел право принять постановление о полном или частичном нераспространении действия актов СССР на территорию Беларуси или отменить своё решение о приостановлении действия указанных актов.

В отличие от Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, которая объявила, что республика имеет право на свою долю в общесоюзном имуществе, закон от 27 февраля 1991 г. установил, что все государственные предприятия, учреждения и организации союзного подчинения, находящиеся на территории Беларуси, являются собственностью белорусского государства.

В законе от 27 февраля 1991 г. получило закрепление и ещё одно важное положение Декларации от 27 июля 1990 г. Предусматривалось, что органы государственной безопасности и охраны правопорядка на территории республики подчиняются Верховному Совету Беларуси и государственным структурам, которые он определяет. Однако при этом не подразумевалось переподчинение непосредственно этих органов, которые входили в систему союзно-республиканских министерств, Верховному Совету республики: предполагалось передать их в юрисдикцию республики, а непосредственное руководство должны были осуществлять уполномоченные на то республиканские (или, возможно, даже другие) органы. Совету Министров республики поручалось до 1 июня 1991 г. представить в Верховный Совет Беларуси предложения о приведении действующего законодательства республики в соответствие с законом «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь».

Однако процесс ликвидации противоречий между данным законом (а также Декларацией о государственном суверенитете Республики Беларусь) и действующим законодательством Беларуси, прежде всего Конституцией республики, затянулся. Заметно ускорился он после путча в Москве 19–21 августа 1991 г., когда в Беларуси стали предприниматься ещё более решительные шаги по приобретению реальной государственной независимости и вместе с тем реорганизации и реформированию системы государственной власти на принципах суверенитета.

Внеочередная 5‑я сессия Верховного Совета БССР 25 августа 1991 г. приняла закон о придании статуса конституционного закона Декларации Верховного Совета о государственном суверенитете Республики Беларусь. Одновременно, чтобы закрепить объявленную независимость, сессия приняла ряд правовых актов. Очень важным в этом плане был, например, закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Беларусь», который привёл в соответствие Конституцию республики с некоторыми положениями Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь и закона «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь». Согласно новой редакции статьи 72 Конституции 1978 г. на территории Белорусской ССР устанавливалось верховенство её Конституции и законов; законодательство Союза ССР действовало на территории республики, если оно не противоречило законодательству Республики Беларусь. В новой редакции статьи 73 Конституции было предусмотрено, что территория Беларуси является неделимой и неприкосновенной и не может быть изменена или использована без согласия Беларуси. Все вопросы о границах республики решаются на основе взаимного согласия между Республикой Беларусь и сопредельными государствами путём заключения соответствующих договоров, которые подлежат ратификации Верховным Советом Беларуси.

Новая редакция главы 19 «Прокуратура» Основного Закона установила, что Генеральный прокурор Беларуси, должность которого была учреждена в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете Республики Беларусь, не только избирается Верховным Советом республики, как это было объявлено Декларацией, но и ему подотчётен. Это означало, что Генеральный прокурор Беларуси был выведен из подчинения союзной прокуратуры. Теперь по Конституции нижестоящие прокуроры назначались Генеральным прокурором Беларуси и были ему подотчётны. Генеральный прокурор и нижестоящие прокуроры осуществляли надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами и другими органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, местными Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, должностными лицами, а также гражданами на территории Беларуси. Вместе с тем, учитывая, что на территории республики действовали и законы Союза ССР, согласно главе 19 Конституции 1978 г. в редакции закона от 25 августа 1991 г. в деятельности по надзору за исполнением этих законов Генеральный прокурор Беларуси и нижестоящие прокуроры должны были взаимодействовать с Прокуратурой Союза ССР.

Закреплению объявленной независимости республики было посвящено и принятое сессией постановление «Об обеспечении политической и экономической самостоятельности Республики Беларусь», которое объявляло о политической и экономической независимости Беларуси. Этот акт имел больше политическое, чем юридическое значение. Согласно постановлению в собственность республики передавались все предприятия, учреждения и организации, расположенные на её территории, что было фактически повторением положения закона «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь». Правда, постановление сделало исключение для тех объектов, руководство которыми было передано, согласно законодательству Республики Беларусь, соответствующим органам Союза ССР. Совету Министров БССР поручалось срочно принять нормативные акты о порядке передачи до 1 января 1992 г. указанной собственности в ведение республики. Постановление вводилось в действие с момента его принятия 25 августа 1991 г. и устраняло прямое вмешательство союзного центра в государственную, политическую и хозяйственную жизнь Беларуси.

На это был направлен также принятый сессией в тот же день закон о некоторых изменениях в системе органов государственного управления Республики Беларусь, преобразовавший союзно-республиканское Министерство внутренних дел Беларуси в республиканское МВД Беларуси, подчинив ему внутренние войска и учебные заведения Министерства внутренних дел СССР, расположенные на территории республики.

Союзно-республиканский Комитет государственной безопасности Беларуси был преобразован в республиканский КГБ. Таким образом, два ведущих «силовых» органа перешли под исключительную юрисдикцию республики.

Под воздействием постановления Государственного Совета СССР от 6 сентября 1991 г. о признании независимости республик Прибалтики и общего хода развития событий в СССР, на просторах которого процесс суверенизации советских республик всё больше приобретал необратимый характер, на 6‑й внеочередной сессии Верховного Совета БССР были сделаны новые шаги для практического закрепления суверенитета республики и преобразования её в независимое государство.

Был решён вoпрoс oб изменении названия республики и её нoвых oфициальных симвoлах — гербе и флаге. Так, закoнoм oт 19 сентября 1991 г. Белoрусскую Сoветскую Сoциалистическую Республику было решенo впредь называть «Республика Беларусь», а в сoкращённых и сoставных названиях — «Беларусь». В Конституцию и другие законодательные акты были внесены сooтветствующие изменения.

Гoсударственным гербoм, сoгласнo закoну oт 19 сентября 1991 г., стал герб «Пoгoня», представляющий сoбoй изoбражение на краснoм фoне всадника белoгo цвета, oбращённoгo в левую стoрoну, с пoднятым мечoм и щитoм с крестoм. 10 декабря 1991 г. Верхoвный Сoвет утвердил эталoн Гoсударственнoгo герба Республики Беларусь и Пoлoжение o Гoсударственнoм гербе Республики Беларусь. Был изменён и Гoсударственный флаг. Пo закoну oт 19 сентября 1991 г. oн стал представлять сoбoй пoлoтнище из трёх гoризoнтальнo распoлoженных цветных пoлoс равнoй ширины: верхней и нижней белoгo, а средней — краснoгo цвета. Отнoшение ширины к егo длине — 1:2. Положение о Государственном флаге Республики Беларусь было утверждено 11 декабря тoгo же гoда. Соответствующие изменения пo симвoлике в тoт же день были внесены и в Кoнституцию. Если ранее непoсредственнo в Оснoвнoм Закoне предусматривалoсь oписание гoсударственных симвoлoв — Гoсударственнoгo флага и Гoсударственнoгo герба, тo сoгласнo нoвoй редакции статьи 163 Кoнституции Гoсударственный флаг, Гoсударственный герб и Гoсударственный гимн устанавливаются закoнoм.

Сессия продолжила процесс переподчинения государственных органов, которые ранее «замыкались» на Союзе ССР, непосредственно республике. Совету Министров Беларуси были переподчинены система oрганoв Гражданскoй oбoрoны, дислoцирующихся на территoрии республики, oрганы местнoгo вoеннoгo управления, пoграничные вoйска КГБ СССР, дислoцирующиеся на территoрии Республики Беларусь (в этoй связи былo пoрученo в срoчнoм пoрядке пoдгoтoвить прoект закoна o Гoсударственнoй границе Республики Беларусь), железнoдoрoжные вoйска, дислoцирующиеся на территoрии республики. Былo принятo принципиальнo важнoе решение o сoздании собственных Вooружённых Сил для защиты гoсударственнoй независимoсти республики. Пoстанoвлением Верхoвнoгo Сoвета oт 20 сентября 1991 г. Правительству и некoтoрым иным oрганам дo 1 ноября 1991 г. было пoрученo представить в Верхoвный Сoвет предлoжения o структуре и принципах стрoительства Вooружённых Сил Республики Беларусь.

Hа сессии был рассмoтрен вoпрoс o размещении вoинских фoрмирoваний на территoрии Республики Беларусь. Пo даннoму вoпрoсу были приняты 2 акта, кoтoрые в oпределённoй мере дублирoвали друг друга, а кoе в чём и прoтивoречили друг другу. Так, постановлением Верховного Совета от 20 сентября 1991 г. устанавливалось, что передислoкация в границах Республики Беларусь, ввoд и вывoд с территoрии Республики Беларусь частей и сoединений Вooружённых Сил Сoюза ССР, пoграничных, железнoдoрoжных и стрoительных вoйск, иных вoинских фoрмирoваний, распoлoженных на территoрии Республики Беларусь, а также пoрядoк ввoда и вывoда вooружения, вoеннoй техники, вывoд принадлежащих им материальнo-технических средств и инoгo вoеннoгo имущества oсуществляются в пoрядке, oпределяемoм Сoветoм Министрoв Республики Беларусь. В тoт же день был принят закoн o внесении изменений в статью 14 закoна oб oснoвных принципах нарoдoвластия, в кoтoрoм наряду с теми вoпрoсами, кoтoрые были решены в пoстанoвлении, также предусмoтренo, чтo транзитные перевoзки пo территoрии Республики Беларусь oсуществляются в сooтветствии с закoнoдательствoм.

Верхoвный Сoвет 20 сентября 1991 г. принял также пoстанoвление o таможенной службе Республики Беларусь. В целях обеспечения политической и экoнoмическoй самoстoятельнoсти Белoрусскoе управление Гoсударственнoгo тамoженнoгo кoнтрoля СССР былo преoбразoванo в Гoсударственный тамoженный кoмитет Республики Беларусь с пoдчинением ему тамoженных oрганoв СССР, распoлoженных на территoрии республики. Hесoмненнo, этo былo важнoе решение, кoтoрoе пoзвoлилo самoстoятельнo прoвoдить пoлитику и залoжилo прoчную oснoву для испoльзoвания территoрии республики лишь в сooтветствии с её закoнoдательствoм.

Осoзнавая oтветственнoсть принимаемых решений для судьбы гoсударства и признавая неoбхoдимoсть заявить o свoих намерениях, Верхoвный Сoвет 2 октября 1991 г. принял Заявление o принципах внешнепoлитическoй деятельнoсти Республики Беларусь. В нём была пoдтверждена приверженнoсть принципам Устава ООH, первoначальным членoм кoтoрoй является Беларусь, принципам Всеoбщей декларации прав челoвека, принятoй Генеральнoй Ассамблеей ООH 10 декабря 1948 г., и междунарoдным oбязательствам, принятым республикoй в сooтветствии с её междунарoдными дoгoвoрами, в т. ч. Междунарoднoму пакту о гражданских и пoлитических правах и Междунарoднoму пакту oб экoнoмических, сoциальных и культурных правах. Республика Беларусь выразила гoтoвнoсть присoединиться к Факультативнoму прoтoкoлу к Междунарoднoму пакту o гражданских и пoлитических правах oт 16 декабря 1966 г. и признать кoмпетенцию Кoмитета пo правам челoвека в сooтветствии сo статьёй 41 настoящегo Пакта, а также пoдписать заключительный акт Сoвещания пo безoпаснoсти и сoтрудничеству в Еврoпе и принять на себя oбязательства пo актам, принятым в рамках этoгo Сoвещания. Следует oтметить, чтo пoчти через 3 месяца постановлением от 10 января 1992 г. на 8‑й сессии Верховный Совет ратифицировал Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, была признана кoмпетенция Кoмитета пo правам челoвека в сooтветствии сo статьёй 41 Междунарoднoгo пакта o гражданских и пoлитических правах. Верхoвный Сoвет oбратился к рукoвoдителям парламентoв стран — участниц Сoвещания пo безoпаснoсти и сoтрудничеству в Еврoпе с предлoжением принять Республику Беларусь в качестве пoлнoправнoгo члена этoгo Сoвещания, а также начать перегoвoры oб уничтoжении ядернoгo oружия и oбъявлении Еврoпейскoгo кoнтинента безъядернoй зoнoй.

В тoт же день, кoгда былo принятo Заявление, Верхoвный Сoвет принял пoстанoвление o первooчередных мерах, вытекающих из негo. Председателю Верхoвнoгo Сoвета былo пoрученo прoинфoрмирoвать Генеральнoгo секретаря ООH o Заявлении, Сoвету Министрoв — oсуществить неoбхoдимые меры для инфoрмирoвания междунарoднoгo сooбщества o решениях 5‑й и 6‑й внеoчередных сессий и для включения республики в качестве пoлнoправнoгo члена в oбщееврoпейский прoцесс; вступить в перегoвoры с другими гoсударствами, в первую oчередь с сoседними, для oбсуждения прoблем, представляющих oбщий интерес, разрабoтки и заключения сooтветствующих сoглашений; начать перегoвoры с другими гoсударствами пo вoпрoсам устанoвления диплoматических oтнoшений.

Принятые Верховным Советом Беларуси на 5‑й и 6‑й сессиях решения вoвсе не oзначали ещё какoголибo пoлного разрыва с другими сoюзными республиками и выхoда из сoстава Сoюза. Процесс переподчинения государственных органов шёл неторопливо, осторожно, с оглядкой и готовностью остановить его в любой момент. Беларусь была готова принять участие в работе вновь сформированных союзных органов.

На следующий день был принят Закон Республики Беларусь, который признал не действующими на её территории Конституцию СССР, законы СССР о выборах народных депутатов СССР, о статусе народного депутата СССР, об органах государственной власти и управления СССР в переходный период. В связи с этим закон установил: считать утратившими силу полномочия народных депутатов Республики Беларусь и народных депутатов СССР, избранных в республике, в Верховном Совете СССР и других органах государственной власти СССР; народные депутаты Республики Беларусь, делегированные в состав союзного Парламента, принимают участие в его работе в качестве наблюдателей.


Парламентская республика. Законодательная и исполнительная власть

Реальный выход Беларуси из состава СССР позволил продолжить процесс реорганизации и реформирования системы государственной власти. Основной задачей, которая решалась при этом, было завершение переподчинения государственных органов, что диктовалось необходимостью лишить Российскую Федерацию, которая переподчинила себе союзные органы, возможности вмешиваться во внутренние дела Беларуси. Как и прежде, на первом плане в этом отношении стояли «силовые» структуры государства. Президиум Верховного Совета Республики Беларусь 8 января 1992 г. постановил одобрить и внести на рассмотрение Парламента проект постановления «О подчинении органов военной контрразведки, находящихся на территории Республики Беларусь». 15 января Парламент принял это постановление. Согласно ему указанные органы были подчинены Комитету государственной безопасности республики.

11 января 1992 г. Верховный Совет постановил «подчинить все формирования Вооружённых Сил на территории Республики Беларусь Совету Министров Республики Беларусь, за исключением войск, входящих в состав стратегических сил, перечень которых определить совместно с Главнокомандующим Вооружёнными Силами Содружества Независимых Государств и утвердить соответствующим Договором».

Государственное строительство независимой Республики Беларусь усложнялось отсутствием чёткой и достаточной законодательной базы. В республике действовали 2 акта одноуровневого характера, но во многом противоречащие друг другу и фактическому состоянию страны: Конституция БССР 1978 г. и Декларация о государственном суверенитете Республики Беларусь в качестве конституционного закона. Разработка проекта нового Основного Закона (началась 22 июня 1990, когда Верховный Совет БССР принял решение об образовании Конституционной комиссии и 20 июля 1990 сформировал её во главе с Н. И. Дементеем) затянулась из-за внутрипарламентской борьбы, внешних обстоятельств, смен председателей этой комиссии (после Н. И. Дементея с 28 октября 1992 — С. С. Шушкевич, а с 1 февраля 1994 — М. И. Гриб). Конституция независимой Республики Беларусь была принята только 15 марта 1994 г. В результате формирование законодательной базы для необходимого государственного строительства растянулось на довольно значительное время. Правовые нормы, отражавшие преобразования в системе органов власти, вносились в Конституцию и другие законодательные акты по мере принятия соответствующих решений. Конституцию 1978 г. приходилось непрерывно обновлять, причём не только отдельные статьи, но и разделы, главы. Разрабатывались и новые законы. Тормозило процесс формирования законодательной базы для создания государственного механизма независимой Беларуси и отсутствие опыта законотворческой работы в новых условиях.

До принятия новой Конституции концепция государственного строительства оставалась размытой и неопределённой. Разногласия по вопросам государственного устройства Беларуси возникли уже в ноябре 1991 г. во время обсуждения проекта нового Основного Закона на 7‑й сессии Верховного Совета. Самые острые разногласия между представителями различных политических течений вызвал ключевой вопрос: какая форма правления должна быть в республике — президентская или парламентская. Верховный Совет в течение почти четырёх лет не мог набрать необходимого количества голосов для принятия Основного Закона страны.

Депутаты от оппозиции (БНФ) выступали за парламентскую республику, многие представители бывшей партийной номенклатуры, имевшие в Верховном Совете устойчивое большинство, — за президентскую. БНФ считал, что всенародно избранный Президент будет представлять опасность для существования демократических институтов в стране. В связи с этим БНФ выступил с инициативой проведения общенационального референдума по досрочному переизбранию Парламента осенью 1992 г. В поддержку референдума было собрано более 440 тыс. подписей, однако Верховный Совет в октябре 1992 г. отклонил предложение о проведении референдума, обосновав это нарушениями инициативной группой по проведению референдума законодательства при сборе подписей.

Точку в этом споре поставил Верховный Совет в постановлении от 5 февраля 1993 г. «О проекте Конституции Республики Беларусь». Он высказался в пользу президентской республики, в которой Президент является главой исполнительной власти, а Верховный Совет — высшим органом государственной власти, часть депутатов которого может работать на постоянной основе, а вторая — совмещать депутатские обязанности с производственной или служебной деятельностью. Очередное голосование по проекту Конституции (25 мая 1993) показало, что за президентскую республику высказались 132 депутата Верховного Совета. Тем не менее кворума (231 голоса) для принятия решения по этому вопросу на данном заседании Парламента не набралось. Определение формы государственного устройства независимой Беларуси оставалось нерешённой проблемой. Об этом 11 февраля 1994 г. заявил Президиум Верховного Совета республики, отметив, что «старая система государственных органов была нарушена, а создания новой их системы из-за политических разногласий не произошло».

Таким образом, до принятия новой Конституции Беларусь оставалась парламентской республикой, в которой высшим органом государственной власти был Верховный Совет. После приостановления в августе 1991 г. деятельности компартии Верховный Совет в соответствии с действующей Конституцией 1978 г. стал главной политической силой в стране. Однако принятая Декларация о государственном суверенитете закладывала фундамент государственного механизма с разделением ветвей власти. Это требование Декларации не было, да и не могло быть полностью реализовано, поскольку требовалось время, чтобы сложились реальные механизмы разделения ветвей власти. Необходимо было также решить ряд правовых вопросов, скорректировать весь комплекс нормативных актов, в т. ч. и принять Конституцию, что и было сделано в 1994 г. Юридически Верховный Совет до избрания летом 1994 г. Президента доминировал, диктовал свою волю исполнительной и судебной ветвям власти, имел право принять к рассмотрению и решать любой вопрос, что он часто и делал, вмешиваясь в компетенцию исполнительной власти — Совета Министров.

Поэтому формально Совет Министров становился самостоятельным и высшим органом исполнительной власти, но его работа корректировалась решениями Верховного Совета, который не всегда поддерживал законопроекты Правительства и постоянно инициировал вопросы полной или частичной отставки Совета Министров. Самостоятельность Совета Министров Республики Беларусь была юридически закреплена законом от 10 января 1992 г., который исключил из закона о Совете Министров (был принят 20 июня 1979) всё, что было связано с подчинением системы высшей исполнительной власти Беларуси бывшему СССР. Согласно закону в систему, которую возглавлял Совет Министров, входили 21 министерство (образования; культуры; здравоохранения; социального обеспечения; жилищно-коммунального хозяйства; строительства и эксплуатации автомобильных дорог; транспорта; лесного хозяйства; промышленности строительных материалов; ресурсов; энергетики; сельского хозяйства и продовольствия; хлебопродуктов; торговли; финансов; информации; связи и информатики; внутренних дел; юстиции; иностранных дел; по делам обороны) и 11 государственных комитетов (таможенный; по архитектуре и строительству; по внешним экономическим связям; по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике; по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС; по промышленности и межотраслевым производствам; по труду и социальной защите населения; по статистике и анализу; по физической культуре и спорту; по экологии; по экономике и планированию).

При этом постановлением Верховного Совета Республики Беларусь, принятым в тот же день, были образованы: Министерство энергетики вместо упразднённого Государственного комитета Беларуси по топливу и газификации; Министерство ресурсов вместо Государственного комитета Беларуси по материально-техническому обеспечению; Министерство информации вместо Государственного комитета Беларуси по телевидению и радиовещанию и Государственного комитета Беларуси по печати. Прекратили деятельность 4 министерства: лёгкой промышленности; строительства; монтажных и специальных строительных работ; водного хозяйства и восстановления земель. Министерство по делам обороны 11 января 1992 г. было преобразовано в Министерство обороны Республики Беларусь. Вместо Министерства транспорта 5 февраля 1993 г. образовано Министерство транспорта и коммуникаций.

В дальнейшем система органов центрального управления изменилась только накануне принятия новой Конституции: в соответствии с законом от 2 марта 1994 г. действовали 22 министерства (ликвидированы министерства информации; культуры; ресурсов; хлебопродуктов; энергетики; созданы министерства внешних экономических связей; культуры и печати; природных ресурсов и охраны окружающей среды; экономики; топлива и энергетики; по управлению государственным имуществом и приватизации) и 9 государственных комитетов (упразднены государственные комитеты по внешним экономическим связям; по экологии; по экономике и планированию; образован Государственный комитет по антимонопольной политике).

Изменения в системе высшей исполнительной власти были вызваны развитием экономики, социальной политикой, поиском оптимальных форм и методов руководства, а также путей решения проблем в экономическом и культурном строительстве, исключением административно-командных форм и методов работы. Они увязывались с основными направлениями преодоления кризиса в экономике и её реформирования, в частности, с планированием мероприятий по разгосударствлению экономики, развитием предпринимательства, необходимостью преодоления монополизма, оздоровлением финансов, кредитного и денежного оборота.

Совет Министров Республики Беларусь с течением времени фактически становился не только исполнительным, но и руководящим органом страны. В условиях почти полного отсутствия законодательной базы для необходимого государственного реформирования и кризиса в экономике Верховный Совет Беларуси 27 июня 1991 г. принял закон о предоставлении Совету Министров Беларуси дополнительных полномочий в 1991–1992 гг., в соответствии с которым «в целях повышения эффективности государственного управления» Правительство республики получило ряд дополнительных прав по регулированию в народном хозяйстве. Председателю Совета Министров было предоставлено право назначать и освобождать членов Правительства, налагать дисциплинарные взыскания на подчинённых Совету Министров лиц и др. Срок действия закона 5 февраля 1993 г. был продлён Парламентом до окончания полномочий Верховного Совета 12‑го созыва, 16 июня в закон о Совете Министров внесены дополнения, направленные на расширение полномочий Правительства. Совет Министров получил право устанавливать имущественную ответственность субъектов хозяйствования и материальную ответственность их руководителей, других должностных лиц за нарушение хозяйственного законодательства; принимать окончательное решение о размещении или реконструкции предприятий и других объектов общереспубликанского значения в случаях, когда местные органы власти не давали согласия на это, и др.

Круг полномочий, которые были предоставлены Правительству, превысил, по сути, сферу его компетенции по действующей Конституции. Тем самым нарушалось требование Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь об обеспечении разделения властей, что было шагом назад от модернизации государственного механизма. Совет Министров 22 февраля 1994 г. получил право требовать передачи ему на определённый срок осуществления отдельных полномочий Верховного Совета. Соответствующие изменения были внесены в действующую Конституцию республики («за» проголосовало абсолютное большинство депутатов — 236 из 300 зарегистрированных на момент голосования), несмотря на то, что при обсуждении этого вопроса отмечались «серьёзность» и «опасность» решения, которое принималось.

Такое положение в государственном строительстве независимой Беларуси было обусловлено не только кризисным состоянием экономики, но и стремлением бывшей партийной номенклатуры восстановить своё прежнее полновластие. После событий августа 1991 г. в Москве она начала объединяться вокруг Председателя Совета Министров В. Ф. Кебича. В отличие от России и Украины, где в 1991 г. были избраны президенты страны, в Беларуси, ввиду отсутствия до 1994 г. института президентской власти, Главой государства являлся Председатель Верховного Совета (с 18 сентября 1991 им стал представитель оппозиционных к политике КПСС — КПБ сил С. С. Шушкевич). Однако Председатель Верховного Совета не являлся руководителем исполнительной ветви власти и не имел большинства в Парламенте. Большинство в нём составляли депутаты, поддерживавшие Председателя Совета Министров. Сначала это были группы аграриев, промышленников и ветеранов («Союз»), позже — объединение депутатов «Беларусь», многие из которых работали в исполнительной ветви власти. Под давлением этого проправительственного большинства в Верховном Совете на фоне нарастающего в стране социально-экономического кризиса и принимались решения Парламента о предоставлении исполнительной власти в лице Совета Министров и лично В. Ф. Кебича всё больших полномочий. Проправительственным большинством в Парламенте 26 января 1994 г. С. С. Шушкевич был освобождён от должности Председателя Верховного Совета («за» проголосовали 209 из 250 депутатов), 28 января на эту должность избран М. И. Гриб, кандидатуру которого поддержал В. Ф. Кебич. В стране сложилось своеобразное двоевластие Верховного Совета и Совета Министров.


Реформирование системы местного управления и самоуправления

Неопределённость концепции реорганизации и реформирования государственного механизма независимой Беларуси проявилась и на уровне местных органов власти. В Верховном Совете республики разногласий по вопросам упорядочения системы этих органов, полномочий местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов было немало, споры продолжались и после принятия Конституции.

Начало процессу модернизации местных органов государственной власти Беларуси в условиях её поэтапной суверенизации положил принятый 20 февраля 1991 г. Верховным Советом Беларуси закон «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь», который определил систему и экономическую базу местного самоуправления в республике, закрепил правовые основы положения этой системы. Закон объявил, что местное (территориальное) самоуправление в Беларуси является формой организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через выбираемые ими государственные и общественные органы всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлечённых средств. Система местного самоуправления включает местные Советы народных депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы). Местное самоуправление осуществляется также путём проведения местных референдумов, собраний граждан и через иные формы непосредственной демократии. Таким образом, закон закладывал основы как представительной, так и непосредственной демократии на местном уровне, что было шагом к правовому государству.

Новый элемент, относящийся к одному из основных институтов непосредственной демократии, появился в системе власти в Беларуси 13 июня 1991 г. В этот день Верховный Совет Беларуси принял закон «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» как способе принятия её гражданами народным голосованием решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни или выявления их мнения по этим вопросам. При этом, согласно закону, в республике могли проводиться как республиканские, так и местные референдумы. Принятые по ним решения могли быть обязательными или консультативными, содержащими мнения граждан по вопросам, вынесенным на референдум. Решения, принятые обязательным референдумом, являлись окончательными и в утверждении не нуждались. Решения же консультативного референдума имели рекомендательный характер. Местные референдумы проводились по вопросам развития соответствующей территории.

О стремлении строить правовое государство свидетельствовали и основные принципы осуществления местного самоуправления, которые устанавливались законом от 20 февраля 1991 г. Это — народовластие; законность, социальная справедливость, гуманизм; разделение функций представительной, исполнительной и судебной ветвей власти; единство и целостность системы местного самоуправления; самостоятельность и независимость местных Советов народных депутатов, других органов местного самоуправления в пределах своих полномочий в решении вопросов местной жизни; выборность Советов, других органов местного самоуправления, их подотчётность населению; гласность и учёт общественного мнения, постоянное информирование населения о принимаемых решениях по важнейшим вопросам и о результатах их выполнения; сочетание местных и общегосударственных интересов, участие органов местного самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории; ответственность за законность и обоснованность принимаемых решений.

Однако в 1991 г. в условиях фактической монополии КПБ на власть многие принципы не могли быть осуществлены полностью. И даже после отстранения её от власти и распада СССР необходимо было время, чтобы все они стали реальностью. Отсутствие при этом определённости и ясности в формах и методах осуществления на местном уровне государственной власти до принятия в 1994 г. Конституции, которая в какой-то степени решила эту проблему и устранила разногласия депутатов Верховного Совета по ней, привело к тому, что установленная на этот момент система местной власти в Республике Беларусь при всех изменениях и дополнениях, которые периодически вносились в закон «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь», в целом оставалась прежней. Как и в составе СССР, основным звеном этой системы были местные Советы народных депутатов: сельские, поселковые, районные в городах, городские, районные, областные. Выбирались они гражданами, проживавшими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Основной формой деятельности местного Совета являлась сессия, на которой он имел право решать любые вопросы, отнесённые к его компетенции законодательством Беларуси. В пределах своих полномочий местные Советы руководили государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на их территории, обеспечивали сбалансированное её развитие, заботились об охране природы, обеспечивали соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан.

Решения местных Советов, принятые в пределах их компетенции, были обязательными для исполнения всеми расположенными на подведомственной им территории организациями, общественными объединениями и гражданами. Вышестоящие местные Советы имели право отменять решения нижестоящих Советов, которые не соответствовали законодательству.

Исполнительным и распорядительным органом местного Совета являлся исполнительный комитет, который образовывался соответствующим местным Советом в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов. Исполнительный комитет обеспечивал решение всех вопросов управления, которые относились к ведению Совета, кроме отнесённых к исключительной компетенции Совета. В пределах своих полномочий он принимал решения и издавал распоряжения. Исполнительный комитет местного Совета был непосредственно подотчётен как Совету, который его образовал, так и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу. Не реже одного раза в год исполком отчитывался перед Советом, который его избрал, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, которые относились к ведению местных Советов, а также для содействия проведению в жизнь решений Советов и вышестоящих государственных органов местные Советы выбирали из числа своих депутатов постоянные комиссии. Рекомендации постоянных комиссий местных Советов подлежали обязательному рассмотрению соответствующими государственными и общественными органами и организациями.

Хотя законом «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь» уже в его первой редакции компетенция местных Советов народных депутатов была существенно расширена, особенно в сфере хозяйственного строительства (подчёркивалось, что в осуществлении своих полномочий они самостоятельны и независимы). Так, в сфере хозяйственного строительства местные Советы получили право самостоятельно разрабатывать и утверждать планы (программы) экономического развития своей территории, самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять местные бюджеты. Вмешательство вышестоящих органов и организаций в процесс разработки, утверждения и исполнения местных бюджетов не допускалось. В условиях всевластия КПБ принцип самостоятельности и независимости местных Советов был самым востребованным, а после приостановления её деятельности стал одним из наиболее реальных принципов функционирования системы местной власти. Тем не менее в целом проблема модернизации системы местного самоуправления оставалась. Поэтому в последующие годы предпринимались новые шаги по её решению.


Реорганизация судебной власти

В процессе становления суверенитета Республики Беларусь реорганизовывалась и судебная ветвь власти. Прежняя система юстиции как совокупность всех правоохранительных органов от милиции до учреждений нотариата и судов, сформированная в условиях командно-административной системы управления, хотя и освободилась от диктата и контроля со стороны компартии, однако была не в состоянии выполнять функции, присущие юстиции в правовом государстве. Верховный Совет 23 апреля 1992 г. принял постановление «О Концепции судебно-правовой реформы», которое стало правовой основой коренной перестройки системы правоохранительных органов. Главными целями судебно-правовой реформы объявлялись: создание правовой системы, способной обеспечить функционирование правового государства; утверждение самостоятельной и независимой судебной власти как основного гаранта прав и свобод граждан, действия законов; воплощение в законодательстве демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, которые соответствуют общепризнанным нормам международного права и научным рекомендациям. При этом судебно-правовая реформа рассматривалась как неотъемлемая составная часть общих реформ органов государственной власти и управления. Такая соподчинённость, согласно концепции, определяла в качестве фундамента для проведения реформы общепризнанные принципы, лежащие в основе построения правового государства: приоритет прав и свобод личности, их охрана и защита со стороны государства; верховенство закона во всех сферах общественной жизни; взаимная ответственность государства и личности, других участников правоотношений; разграничение компетенции законодательной, исполнительной и судебной властей; наличие эффективных форм контроля и надзора за соблюдением прав и свобод граждан и других участников правоотношений.

В соответствии с концепцией судебная власть, понятие о которой впервые вводилось в законодательство Беларуси, осуществляется только судом, и ей принадлежит «признанная мировым сообществом» прерогатива защищать конституционные права и свободы граждан. Суд занимает центральное, лидирующее положение в системе юстиции. Другие органы этой системы, решая свои чрезвычайно важные и сложные задачи, выполняют тем не менее обслуживающую в отношении суда функцию. Судебная система республики должна быть сформирована на следующих началах: децентрализации за счёт функционального разделения организационных форм судебной власти; максимального приближения суда к населению, экстерриториальности основного звена судебной организации; обеспечения компетентности и профессионализма в судебной деятельности; сочетания единоличного и коллегиального порядка рассмотрения дел; участия народа в исполнении правосудия в качестве присяжных заседателей; образования специализированных судов и судебных коллегий; создания избираемого народом мирового суда как низшего звена судебной системы; восстановления апелляционного суда при сохранении кассационной и надзорной инстанций в системе судов.

Таким образом, согласно концепции, в отличие от действующей в то время в Республике Беларусь трёхзвенной системы судов общей юрисдикции планировалось ввести четырёхзвенную систему, которая должна была состоять из мирового суда, «рассматривающего в единоличном порядке некоторые категории гражданских, уголовных и административных дел»; межрайонных (окружных) судов; областных, Минского городского судов; Верховного Суда как «высшего органа судебной власти, который выступает в качестве единой надзорной инстанции в отношении всех судов общей юрисдикции». Предполагалось, что четырёхзвенная система судов позволит дифференцировать судопроизводство, максимально приблизить суд к населению, лучше решать вопросы организации судебной работы. Предусматривалось также создание таких новых элементов судебной системы, как суд присяжных для рассмотрения некоторых категорий уголовных дел; специализированные коллегии в вышестоящих судах общей юрисдикции с преобразованием их в дальнейшем при появлении соответствующих условий в специализированные суды (по делам несовершеннолетних, семейные, административные, налоговые, патентно-лицензионные, финансовые и др.); апелляционные суды в качестве судов второй инстанции для проверки судебных решений, не вступивших в законную силу; Конституционный Суд в качестве органа, призванного обеспечить соответствие Конституции и международным правовым обязательствам республики законов, других нормативных актов.

Кроме судебных подлежали реформированию и другие правоохранительные органы. Намечалось ликвидировать существование параллельных структур предварительного расследования по уголовным делам в трёх различных правоохранительных органах (в Министерстве внутренних дел, прокуратуре и Комитете государственной безопасности) и создать Следственный комитет — самостоятельный, единственный орган предварительного следствия в республике; передать органам Министерства юстиции все полномочия по организации исполнения судебных решений, образовав для этого судебную милицию (судебных приставов), которая занималась бы принудительным исполнением судебных решений и других исполнительных документов, наблюдением за лицами, осуждёнными к наказаниям, не связанным с лишением свободы, охраной судов, судебных работников и участников процесса во время его проведения, а также другими вопросами, обеспечивающими нормальную деятельность судов; передать в ведение Министерства юстиции из ведения других правоохранительных органов такие функции, как руководство исправительно-трудовыми учреждениями (кроме их охраны), подготовка кадров для этих учреждений, разработка и реализация мер по ресоциализации осуждённых, управление экспертно-криминалистическими подразделениями, распылёнными по разным ведомствам, руководство службами паспортизации, виз и регистрации нотариата, выдача лицензий на право занятия профессиональной нотариальной деятельностью; придать новый правовой статус Министерству юстиции и его органам в системе исполнительной власти, наделив его правом законодательной инициативы, а также функцией правовой экспертизы и государственной регистрации ведомственных актов общенормативного характера; создать при Министерстве юстиции республиканский центр правовой информации в целях оптимизации законотворческого процесса и совершенствования правоприменительной практики; образовать на базе Комитета государственной безопасности Республики Беларусь Службу национальной безопасности, наделив её функциями внешней разведки и контрразведки и освободив от выполнения функций политического сыска и борьбы с организованной преступностью; сконцентрировать в Министерстве внутренних дел выполнение функций борьбы с организованной преступностью и др.

Концепция предусматривала поэтапное проведение судебно-правовой реформы. По мнению её авторов, это обусловливалось кризисным состоянием общества, сложившимся административно-территориальным делением республики, дефицитом и уровнем квалификации юридических кадров. Констатировалось, что реализация конкретных мер на каждом этапе зависит от наличия соответствующих социальных, финансовых и организационных предпосылок.

С учётом всего этого были намечены 3 этапа проведения реформы: подготовительный, переходный и завершающий. При этом отмечалось, что переход от одного этапа к другому возможен только в случае подтверждения на предыдущем этапе эффективности применения предложенных мер.

Проведение судебно-правовой реформы в Беларуси, которое согласно постановлению Верховного Совета республики от 23 апреля 1992 г. становилось «одним из важнейших направлений деятельности органов государственной власти и управления», началось ещё раньше. Так, с принятием 26 февраля 1991 г. Закона Республики Беларусь «О милиции» началась структурная перестройка Министерства внутренних дел республики. В связи с принятием этого закона Совету Министров Беларуси поручалось в течение 1991 г. разработать и представить на рассмотрение Верховного Совета проекты законов «О профилактике правонарушений» и «Об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел Республики Беларусь», а на рассмотрение Президиума Верховного Совета Беларуси — проект Дисциплинарного устава органов внутренних дел Республики Беларусь.

После принятия постановления Верховного Совета Республики Беларусь «О Концепции судебно-правовой реформы» процесс её проведения пошёл более интенсивно. Был принят 12 ноября 1992 г. Закон Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности», который определил содержание и принципы этой деятельности, регулировал отношения сторон в ходе её осуществления и устанавливал систему правовых гарантий применения оперативно-розыскных мер, «исходя из приоритета общечеловеческих ценностей, соблюдения конституционных прав и свобод граждан». Согласно этому закону оперативно-розыскная деятельность в республике должна была строиться на основе принципов законности, соблюдения прав человека и свобод личности, подконтрольности и подотчётности высшим органам государственной власти и управления. Были приняты 29 января 1993 г. закон «О Прокуратуре Республики Беларусь», 15 июня — закон «Об адвокатуре», вобравшие в себя демократические принципы организации и деятельности этих правоохранительных органов. В мае — июне 1993 г. в действующее законодательство Республики Беларусь было внесено положение о предоставлении судьям в суде первой инстанции права единолично рассматривать уголовные и гражданские дела в случаях, предусмотренных законом. С 1 февраля 1993 г. до 1 февраля 1994 г. в Минске в порядке эксперимента была организована частная нотариальная практика, с февраля 1994 г. разрешена во всей республике.

Однако в целом судебно-правовая реформа проводилась медленно. К моменту принятия 15 марта 1994 г. на 13‑й сессии Верховного Совета новой Конституции главные цели реформы, заложенные в её концепции, были достигнуты лишь частично. Система юстиции и её основное звено — судебная система — ещё не соответствовали критериям правового государства, общепризнанным в мире демократическим принципам организации и деятельности правоохранительных органов. Судебная власть в условиях фактического отсутствия разделения ветвей власти не стала полностью самостоятельной и независимой. Функционировала в целом старая, советская в большинстве своих форм и методов, система правоохранительных органов, что нашло отражение даже в принятой новой Конституции. Например, она конкретно не определяла организацию действующей в стране судебной системы, а отсылала к специальным законам, т. е. вместе с ними сохраняла трёхзвенную организацию системы судов. В новую Конституцию был внесён ряд важных для модернизации системы юстиции положений, что опять же свидетельствовало о кризисе в этой системе, а с другой стороны — о намерении власти начать серьёзное её реформирование. В частности, впервые на конституционном уровне были закреплены: понятие «судебная власть» (определялась как система независимых судов, наделённых властными полномочиями по конечному решению от имени государства правовых споров, возникающих в обществе, а также по применению предусмотренных законом мер государственного воздействия к лицам, виновным в совершении правонарушений); институт судебного конституционного контроля в лице Конституционного Суда Республики Беларусь (создан 28 апреля 1994); положение о том, что, если при рассмотрении конкретного дела суд придёт к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным.

Последнее означало, что наряду со специальным органом — Конституционным Судом — суды общей юрисдикции также могли участвовать в обеспечении конституционной законности в стране. О серьёзности намерений власти положить конец кризису в системе юстиции говорило и то, что кроме конституционных нововведений в этом отношении 13‑я сессия Верховного Совета республики рассмотрела вопросы: «О проекте закона “О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь”», «О проекте закона “О Комитете государственной безопасности Республики Беларусь”», «О проекте закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь”», «О проекте Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь».

Однако и в дальнейшем многие положения разработанной в 1992 г. судебно-правовой реформы не были реализованы (не созданы мировой суд, окружные суды, институт присяжных заседателей, Служба национальной безопасности и др.). Это свидетельствовало не только о сложности и своеобразии политического развития республики, но и о недостаточной продуманности концепции реформирования системы юстиции, многие положения которой появились на фоне эйфории реальной независимости; сказалось также отсутствие необходимого опыта законотворчества в условиях этой независимости.

Таким образом, формирование органов власти на принципах реального суверенитета проходило одновременно с процессом обретения Беларусью реальной государственной независимости. Этот процесс начался с принятия в июле 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь и в основном завершился в декабре 1991 г., когда был принят ряд актов, юридически оформивших выход республики из состава СССР. Дальнейшим закономерным актом юридического закрепления государственной независимости стало принятие в марте 1994 г. Конституции Республики Беларусь.

В составе СССР главным направлением реорганизации и реформирования системы власти в Беларуси стало переподчинение государственных органов республики. В результате под исключительную юрисдикцию Беларуси перешли некоторые государственные органы. После приостановления в августе 1991 г. деятельности компартии процесс переподчинения государственных органов пошёл более интенсивно, и в начале 1992 г. вся их система была переподчинена республике. Верховный Совет, Совет Министров, Верховный Суд Беларуси приобрели статус самостоятельных органов соответственно законодательной, исполнительной и судебной власти.

После выхода из состава СССР на первый план в государственном строительстве независимой Республики Беларусь объективно вышла задача формирования правового государства. Процесс реорганизации и реформирования системы власти независимой Республики Беларусь усложнялся из-за отсутствия законодательной базы для необходимого государственного реформирования, которая только начала создаваться, недостатка опыта законотворческой работы в новых условиях, нарастающего кризиса в экономике, ограничивавшего возможности финансового обеспечения модернизации государственного механизма.

Наиболее заметным позитивным результатом стали определённая децентрализация и демократизация государственного управления. В системе исполнительной власти ликвидировались министерства и ведомства, существование которых не способствовало оптимальному управлению, а также структуры, деятельности которых были свойственны административно-командные методы руководства. Расширялась компетенция местных Советов народных депутатов, всей системы местного самоуправления. Однако в целом на момент принятия Конституции Республики Беларусь система власти в стране мало изменилась. Действовала советская в основных своих чертах система. Организация и деятельность органов белорусского государства ещё далеко не соответствовали принципам правового государства и прежде всего важнейшему из них — принципу разделения ветвей власти. Не сложилось ни чёткого разграничения функций, прав, обязанностей, ответственности законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти Республики Беларусь, ни их уравновешенности в осуществлении государственных функций. Более того, можно говорить о значительной разбалансированности власти в стране, которая проявлялась в своеобразном двоевластии Верховного Совета и Совета Министров, их противостоянии. Такое положение негативно сказывалось на управлении делами государства и стало одной из важнейших причин изменения в дальнейшем формы правления в республике с парламентской на президентскую.

kross