Президентские выборы 1994 г. Ветви власти и их полномочия

• Исторический выбор белорусского народа
• Ветви власти и их полномочия
• Формирование новой системы государственного управления

Исторический выбор белорусского народа

Торжественная церемония подписания Конституции Республики Беларусь состоялась 28 марта 1994 г. Период политической неопределённости в области государственного строительства завершился. Принятие Конституции открыло новую главу в истории белорусской государственности. 29 марта 1994 г. Верховный Совет принял закон «О выборах Президента Республики Беларусь», а 30 марта 1994 г. — постановление «О проведении выборов Президента Республики Беларусь» и назначил дату выборов — 23 июня 1994 г.

После принятия данного постановления в соответствии с законодательством развернулась работа по проведению выборов Президента. Об участии в первых президентских выборах заявили 19 кандидатов, представлявших широкий спектр политических сил. Были среди них даже лица, которые не имели права участвовать в выборах, как, например, гражданин Польши и Канады граф А. Прушинский. В соответствии с законодательством для регистрации в качестве кандидата необходимо было заручиться поддержкой 70 депутатов Верховного Совета или собрать 100 тыс. подписей избирателей.

На предварительном этапе требования законодательства смогли выполнить 6 кандидатов: Председатель Совета Министров Республики Беларусь В. Ф. Кебич (371 967 подписей избирателей); бывший Председатель Верховного Совета Республики Беларусь С. С. Шушкевич (123 552); депутат Верховного Совета, председатель партии БНФ З. С. Позняк (216 855); первый секретарь ЦК партии коммунистов Беларуси В. Н. Новиков (183 836); Герой Социалистического Труда, председатель колхоза «Прогресс» Гродненского района, председатель Союза аграриев Беларуси А. И. Дубко (116 693); депутат Верховного Совета, директор совхоза «Городец» Шкловского района Могилёвской области А. Г. Лукашенко (156 391 подпись избирателей).

Первые президентские выборы проходили в условиях нарастания социально-экономического кризиса, галопирующей инфляции и социальной нестабильности. Суровой реальностью становилась безработица. В 1993 г. численность безработных увеличилась почти в 3 раза; лишь 54,1 % граждан, обратившихся в службу занятости, получили работу. В 1994 г. усугубилась демографическая ситуация — в Беларуси впервые за многие десятилетия смертность почти на 20 тыс. человек превысила рождаемость.

По мнению политических аналитиков, наиболее реальные шансы на победу в президентских выборах были у Председателя Совета Министров Республики Беларусь В. Ф. Кебича. На его стороне были факторы, оказывавшие сильное влияние на настроения избирателей: широкая известность, административный ресурс и возможность принимать решения в пользу отдельных категорий избирателей, органы местной власти.

Основную ставку по привлечению голосов избирателей сторонники В. Ф. Кебича сделали на обещания преодолеть последствия гиперинфляции, рост цен на потребительские товары и услуги, остановить падение жизненного уровня населения, заключить с Правительством России новый договор. Предвыборная программа кандидата в Президенты В. Ф. Кебича называлась: «Народ Беларуси должен жить достойно, гордиться собой и своей Родиной».

Правительством В. Ф. Кебича были предприняты определённые шаги, прежде всего, в области подготовки к экономическому взаимодействию Беларуси с Россией. 12 апреля 1994 г. в Москве был подписан «Договор об объединении денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации», свидетельствовавший, что работа над соглашением развернулась задолго до принятия Конституции.

Кроме В. Ф. Кебича Договор подписал Председатель Правления Национального банка С. А. Богданкевич (с припиской: «Возражаю против принятия статьи 5 Договора»). Этот Договор приобретал юридическую силу через 2 месяца, т. е. накануне июньских президентских выборов 1994 г. 13 апреля 1994 г. состоялось заседание Президиума Верховного Совета, на котором была заслушана информация Председателя Совета Министров В. Ф. Кебича о подписанных 12 апреля в Москве документах об объединении денежных систем России и Беларуси. Никаких политических заявлений со стороны Президиума сделано не было. Договор, по сути, был экономическим объединением обоих государств, а обмен валют являлся следствием этого объединения. Предвыборные баталии развернулись вокруг статьи 5 Договора, которую не подписал С. А. Богданкевич. В этой статье было зафиксировано, что «Центральный банк Российской Федерации приобретает права и полномочия единого эмиссионного центра и органа денежно-кредитного и валютного регулирования объединённых денежных систем. Денежно-кредитная эмиссия на территории Республики Беларусь осуществляется Центральным банком Российской Федерации через Национальный банк Республики Беларусь».

Редакция этой статьи противоречила редакции статьи 145 Конституции Республики Беларусь, согласно которой на территории страны Национальный банк являлся регулятором кредитных отношений и «исключительным эмитентом денег». Поэтому, для того чтобы Договор от 12 апреля 1994 г. вступил в силу, необходимо было решить вопрос об изменении статьи 145 Конституции Республики Беларусь. Без консолидации Правительства и законодательной власти в сжатые сроки провести такую политическую акцию было невозможно.

Однако в короткий период острой по накалу политической борьбы предвыборной гонки изменить редакцию статьи 145 Конституции сторонникам В. Ф. Кебича не удалось.

Невозможность создания единой рублёвой зоны России и Беларуси негативно повлияла на всю предвыборную кампанию В. Ф. Кебича. Его сторонники не смогли сформулировать альтернативную программу, способную привлечь голоса избирателей. В то же время политические оппоненты В. Ф. Кебича попытались объединить свои силы и выдвинуть единого кандидата. 21 февраля 1994 г. они провели совещание, на котором было решено поддержать кандидатуру С. С. Шушкевича в качестве единого кандидата от оппозиции. Однако партия БНФ не поддержала эту идею, не сняла своего кандидата и на выборы пошла самостоятельно. Руководство БНФ рассчитывало на победу З. С. Позняка, в поддержку которого было собрано больше подписей, чем за С. С. Шушкевича. Исходя из этого, руководство партии предложило С. С. Шушкевичу снять свою кандидатуру. Политические противоречия в лагере правых демократических сил, прежде всего по вопросу о лидерстве, не позволили достичь консенсуса, объединиться и выдвинуть в противовес В. Ф. Кебичу единого кандидата. Как показали дальнейшие события, поражению правых сил способствовали политическая близорукость и чрезмерная амбициозность их лидеров. В пользу такого вывода говорит и тот факт, что в действительности делить им было нечего, так как их политические программы были достаточно близки: оба выступали за продолжение рыночных реформ на основе принципов западного либерализма, за политическое сближение со странами Запада.

В предвыборной программе З. С. Позняка давалась оценка деятельности правительства В. Ф. Кебича, которое получило от Верховного Совета все необходимые полномочия для осуществления рыночных реформ, стабилизации и роста экономики страны. Учитывая сложившуюся экономическую ситуацию, программа З. С. Позняка декларировала для стабилизации ситуации и достижения благосостояния граждан переход экономики Беларуси к рыночным отношениям. Особое внимание уделялось развитию негосударственного сектора экономики.

Предвыборная программа руководителя Союза аграриев А. И. Дубко «Стране нужен хозяин» в большей степени ратовала за построение социально ориентированной рыночной экономики, но была слишком общей и неконкретной.

В ходе президентской гонки выяснилось, что реальную конкуренцию В. Ф. Кебичу и другим претендентам составил молодой политик А. Г. Лукашенко. Главными программными тезисами предвыборной кампании А. Г. Лукашенко были: остановка роста цен и обнищания населения, движение общества от пропасти развала и социального взрыва к стабильности и прогрессу, борьба с коррупцией, восстановление на равноправной взаимовыгодной основе утраченных связей с государствами, ранее входившими в состав СССР, прежде всего с Россией и Украиной. В своих предвыборных выступлениях он поднимал болезненные и актуальные проблемы, которые были понятны всему народу: за прошедшие годы общее падение уровня промышленного производства составило 40 %, инфляция ежемесячно возрастала на 50 % и в 1993 г. достигла уровня в 1 700 %, коррупция парализовала работу власти и др. В случае избрания на пост Президента А. Г. Лукашенко обещал восстановить управляемость процессом развития экономики и провозгласил, что будет добиваться, чтобы в Беларуси власть была «народной, а не партийной, компетентной, а не клановой». Большое влияние на избирателей оказало его обращение к народу: «Люди Беларуси! Я не обещаю вам молочных рек с кисельными берегами... Отвести государство и народ от пропасти — вот первоочередная задача президента».

Первый тур выборов не выявил победителя — ни один из кандидатов не набрал более 50 % голосов избирателей. Результаты голосования были следующими: А. Г. Лукашенко набрал 44,82 % голосов избирателей, В. Ф. Кебич — 17,33, З. С. Позняк — 12,82, С. С. Шушкевич — 9,91, В. Н. Новиков — 4,29 % голосов избирателей. Во второй тур, который состоялся 10 июля, вышли А. Г. Лукашенко и В. Ф. Кебич. Теоретически не сложно подсчитать, что в случае объединения единый кандидат от правых сил имел потенциальную возможность собрать более 22 % голосов избирателей и выйти во второй тур, но правые не смогли достигнуть компромисса.

В перерыве между первым и вторым туром голосования В. Ф. Кебич попытался изменить ситуацию и привлечь на свою сторону больше голосов избирателей. С этой целью 30 июня 1994 г. Совет Министров Республики Беларусь принял постановление № 481 «О повышении размера минимальной заработной платы и отдельных социальных выплат». Однако существенного влияния на расстановку политических сил это не оказало.

Второй тур голосования состоялся 10 июля. Итоги второго тура были подведены 15 июля на заседании Центральной избирательной комиссии. Победу одержал А. Г. Лукашенко, который набрал 80,34 % голосов избирателей, В. Ф. Кебич — 14,17 %. Победу А. Г. Лукашенко на первых президентских выборах некоторые аналитики назвали «электоральной революцией». Отмечая причины успеха в первом туре голосования, 25 июня А. Г. Лукашенко сказал: «Я думаю, что и для народа это не сенсация. Бедному, обездоленному, ему впервые выпала возможность выбрать человека из своей среды. И он сказал своё слово». Среди причин ошеломляющей и бесспорной победы молодого политика можно назвать следующие: недоверие населения к политике действующей власти, сыгравшее решающую роль, привлекательность и ясность тезисов программы, харизматичные личные качества кандидата, его душевная теплота и сердечность, открытость и искренность, принципиальность и бескомпромиссность. Для белорусской политической жизни эти качества, а также вера и убеждённость лидера в правоте своего дела были явлением необычным, новым, поэтому привлекательным и обнадёживающим. Летом 1994 г. все свои надежды на лучшее будущее белорусский избиратель связал с выборами первого Президента.

Победа А. Г. Лукашенко была вовсе не случайной. Выбор белорусского народа совпал с устремлениями лучших представителей национальной элиты. Его активно поддержала научная элита, работники высших учебных заведений, в целом сфера образования. Если за спиной конкурентов А. Г. Лукашенко стояли правые или левые политические силы, которые предлагали избирателям программы экономических и политических потрясений, то за его спиной не было никого. «Я сам решил взвалить на себя ношу. Это было моё предложение народу. Вокруг меня собралась небольшая группа энтузиастов. Денег не было даже на то, чтобы купить бензин и поехать в другую область на встречу с избирателями. Не было автомобилей (личного и тогда не имел и сейчас не имею, служебные отбирали). Приходилось просить людей, и они возили меня на своих машинах за свой счёт. Это было тяжело. Но и прекрасно! У меня не было оголтелой большой команды, которая после победы начала требовать дележа портфелей. Я не связывал себя закулисными договорённостями. Всё, что я обещал, я обещал народу. И намерен выполнить обещанное… Меня привели к власти врач, учитель — интеллигенция на местах. Она повела народ за Лукашенко. Моей широкой опорой стали сельчане, рабочие заводов», — говорил А. Г. Лукашенко после победы на выборах.

20 июля на специальном заседании Верховного Совета Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко принёс Торжественную присягу. Правительство В. Ф. Кебича сложило полномочия. После этого Президент приступил к исполнению своих обязанностей.

Ветви власти и их полномочия

Вначале взаимодействие между ветвями власти было конструктивным. Все предложения Главы государства по кандидатурам на министерские портфели Парламентом были поддержаны. Премьер-министром был назначен М. Н. Чигирь, вице-премьерами стали С. С. Линг и М. В. Мясникович.

Однако в дальнейшем между законодательной и исполнительной ветвями власти начала нарастать напряжённость. Прежде всего по той причине, что Конституция 1994 г. явилась результатом политического компромисса. Его суть состояла в том, что в Республике Беларусь учреждался институт президентства, против которого длительное время (начиная с 1990–1991) выступала группа депутатов Верховного Совета. В частности, против учреждения института президентства выступало много депутатов Парламента от коммунистов и БНФ, которые, не будучи уверенными в победе своих кандидатов на предстоящих президентских выборах, приложили немало усилий к тому, чтобы сохранить за Верховным Советом значительные властные полномочия. Поэтому в конечном итоге полномочия и ресурсы власти, которыми наделялся Президент, были ограничены. Эти полномочия не соответствовали той политической ответственности, которую Конституция возлагала на Президента, в т. ч. и в области государственности — права народа на самостоятельное историческое существование и развитие. Реализация этого права зависит от национальной элиты, прежде всего от того, обладает ли она интеллектуальными, организаторскими способностями, политическими, экономическими, информационноидеологическими, военными, кадровыми и иными ресурсами, необходимыми для осуществления всесторонней деятельности с целью реализации права своего народа на самостоятельное существование и развитие, т. е. на государственность.

В Республике Беларусь именно институт президентства призван обеспечить реализацию права народа на государственность, поскольку этот институт не только возглавляет национальную элиту, но и формирует её правящий компонент. Важнейшей предпосылкой для укрепления и развития государственности является единство народа, стабильность политической власти, консолидация национальной элиты.

В Республике Беларусь в 1994–1995 гг. в условиях нарастания глубокого экономического и социального кризиса, усиления социальной напряжённости и нестабильности субъекты политики не располагали ни конструктивной политической волей, ни запасом времени. Депутаты Верховного Совета 12го созыва, особенно от КПБ и БНФ, надеялись на то, что они смогут установить контроль над исполнительной властью.

В соответствии со статьёй 83 Конституции 1994 г. за Верховным Советом были закреплены следующие полномочия: назначение республиканских референдумов; принятие и изменение Конституции; принятие законов и постановлений и осуществление контроля за их исполнением; толкование Конституции и законов; назначение очередных выборов депутатов Верховного Совета и местных Советов депутатов, выборов Президента; образование Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов; избрание Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора, Председателя и Совета Контрольной палаты, Председателя и членов правления Национального банка Республики Беларусь; определение порядка решения вопросов административнотерриториального устройства государства; определение основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; утверждение республиканского бюджета, отчёта о его исполнении, утверждение нормативов отчислений от общегосударственных налогов и доходов в местные бюджеты; установление республиканских налогов и сборов, осуществление контроля за денежной эмиссией и другие полномочия.

В соответствии со статьёй 95 Конституции 1994 г. Президент Республики Беларусь являлся Главой государства и исполнительной власти. В соответствии со статьей 100 Конституции за Президентом были закреплены достаточно широкие полномочия: принятие мер по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности государства, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан; руководство системой органов исполнительной власти и обеспечение их взаимодействия с представительными органами; создание и упразднение министерств, государственных комитетов и других органов центрального управления государства и другие полномочия.

Для реализации полномочий исполнительной власти в областях экономики, внешней политики, обороны, национальной безопасности, охраны общественного порядка и других сферах государственного управления при Президенте Республики Беларусь создавался Кабинет Министров Республики Беларусь.

Анализ властных полномочий, которыми Конституция 1994 г. наделяла законодательную власть, даёт возможность сделать вывод о том, что по форме правления была создана республика, в которой Парламент наделялся не только законодательными, но и некоторыми распорядительными функциями. Например, Верховный Совет контролировал не только утверждение государственного бюджета, но и отношения, которые касались государственной собственности. В статье 137 Конституции было установлено, что контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Верховного Совета, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, осуществлялся Контрольной палатой. В свою очередь, в соответствии со статьёй 138 Конституции Контрольная палата создавалась Верховным Советом, и вся её деятельность осуществлялась «под руководством» Парламента, в т. ч. и в области подотчётности.

Более того, статья 141 Конституции закрепляла в качестве обязательного принцип единства «бюджетнофинансовой, налоговой, денежнокредитной, валютной политики». Но контроль за бюджетнофинансовой системой страны оставался за Верховным Советом.

Вместе с тем в соответствии с Конституцией Президент был обязан обеспечить политическую и экономическую стабильность, соблюдение прав и свобод граждан. Однако эта ответственность не была подкреплена его правом распоряжаться определёнными ресурсами государства, ведь Национальный банк, финансовая система и бюджет страны, определение направлений внутренней и внешней политики, в т. ч. и в области внешнеэкономического сотрудничества, находились в компетенции Верховного Совета.

Разрешение этого противоречия требовало высокого уровня политической культуры, доверия и взаимодействия между ветвями власти, чего не наблюдалось. В правовом отношении для снятия напряжённости в функционировании институтов государственной власти необходим был чёткий конституционный механизм. В Конституции 1994 г. такого механизма не было, присутствовали его отдельные элементы. В частности, самой сложной была проблема преодоления конфликта, когда исполнительная власть в период обострения экономического кризиса в целях безотлагательного оперативного реагирования и управления ситуацией (в соответствии с духом и буквой статьи 100) настаивала на приоритете исполнения своих правовых актов, а законодательная власть с этим не соглашалась. Да, у Президента было право подписания законов со своими возражениями для повторного обсуждения и голосования в Верховном Совете. Но когда его возражения безосновательно игнорировались, а именно так и происходило, у него не было права роспуска Парламента. В то же время у Верховного Совета было право объявить Президенту импичмент (статья 104).

И по вопросам формирования высших судебных, надзорных, контрольных государственных институтов полномочия законодательной власти по сравнению с полномочиями исполнительной были значительно более широкими. Президент мог только представлять кандидатуры на должность председателей всех высших судебных инстанций и на должность Председателя Правления Национального банка, но он не имел отношения к деятельности прокуратуры. В свою очередь, надзор за точным и единообразным исполнением законов министерствами и другими подведомственными Кабинету Министров органами возлагался на Генерального прокурора, подотчётного Верховному Совету. К тому же, после принятия Конституции 1994 г. Конституционный Суд был сформирован без участия Главы государства.

Одним из камней преткновения стали органы местного управления и самоуправления — Советы. В соответствии с Конституцией 1994 г. местные Советы депутатов в пределах своей компетенции обладали широкими полномочиями, они должны были выполнять решения вышестоящих государственных органов (статья 119), но каких конкретно — не называлось. После президентских выборов в условиях отсутствия закона о компетенции, порядке образования и деятельности органов местного управления и самоуправления в стране обострилась проблема укрепления всех уровней (звеньев) исполнительной власти. Проще говоря, властная вертикаль по принципу «сверху донизу» ещё не была выстроена, что негативно сказывалось на исполнении принимаемых «верхами» решений.

Формирование новой системы государственного управления

В условиях глубокого экономического и социального кризиса укрепление государства было возможно единственным путём — установлением прочной связи между уровнями исполнительной власти, начиная с сельского (поселкового) Совета и заканчивая Главой государства. Ведь сила и эффективность государства коренятся в выработке и обязательной реализации принимаемых решений по всем направлениям внутренней и внешней политики.

После принятия Конституции 1994 г. и президентских выборов органы местного управления и самоуправления заняли выжидательную позицию и не спешили выполнять решения исполнительной власти, которой напрямую не подчинялись. В целях наведения порядка, достижения экономической стабилизации в середине августа 1994 г. Глава государства начал направлять распоряжения в адрес местных Советов. Однако с их стороны никаких действий не последовало. В Гродненской области вопросы, поднятые Президентом, были рассмотрены на заседании президиума областного Совета лишь через две недели, при этом областной Совет предложил городским и районным Советам рассмотреть актуальные проблемы ещё в течение месяца. В Могилёвской области из 18 районов в 10 местные председатели исполкомов районных Советов никак не отреагировали на президентские распоряжения. В девяти районах Гомельской области руководители Советов ограничились переписыванием слово в слово мер, изложенных в решении Гомельского облисполкома. Из девяти районов Минска никак не отреагировали на распоряжение Президента 3 района — Ленинский, Партизанский и Центральный.

Это свидетельствовало о том, что после принятия Конституции в Республике Беларусь была разрушена старая советская система государственного управления, но при этом не создана новая, суверенная. Своеобразие сложившейся ситуации заключалось в том, что «верхи» государственной власти были готовы управлять поновому, а «низы» к этому были не готовы. В результате государственная власть оказалась ослабленной, она нуждалась в неотложном укреплении и обновлении.

Противоречивость коренилась также в статусе и прерогативах Президента. Будучи Главой государства, Президент одновременно являлся руководителем исполнительной власти. Кроме того, проблема реального усиления исполнительной власти усложнялась в связи с тем, что Президент как высшее должностное лицо не имел возможности быть инициатором и одновременно исполнителем решительных шагов и мер по борьбе с преступностью, коррупцией, оздоровлению промышленного и сельскохозяйственного производства и т. п. Ведь в этой борьбе успех был невозможен без вторжения в бюджетнофинансовую сферу, валютнокредитные отношения, налоговую политику и т. д. В свою очередь, такое вторжение заранее программировало Парламент к борьбе с Президентом с целью сохранения конституционно обоснованных претензий на приоритет в системе государственной власти. Вдобавок по Конституции основные направления внутренней и внешней политики определялись постановлениями Верховного Совета, которые на деле носили характер политических деклараций, не имеющих обязательной силы не только для Президента (ибо не были законом), но и для самих депутатов.

Без укрепления государственной власти всех уровней организация эффективного, действенного управления страной была невозможной. Кроме того, без создания сильной государственной власти политическая и властная элита страны в сложной социальноэкономической ситуации середины 1990х гг. оказалась бы не способной обеспечить реализацию права белорусского народа на государственность. Именно поэтому после формирования Кабинета Министров политические инициативы и усилия Президента были направлены на создание сильной государственной власти и преодоление экономического кризиса. Формирование президентской вертикали власти началось летом 1994 г. В соответствии с Конституцией 1994 г. за Президентом было закреплено право на образование, реорганизацию и ликвидацию органов государственного управления, а также на учреждение при Президенте консультативных и других структур. Указом Президента Республики Беларусь от 22 июля 1994 г. № 6 была создана Администрация Президента, указом от 4 августа 1994 г. № 19 — Управление делами Президента. На Администрацию были возложены обязанности по организационному обеспечению деятельности Президента, рабочих совещаний, а также взаимодействие с другими ветвями власти: судебной и законодательной; подготовка предложений и рекомендаций по кадровой политике, правовое обеспечение деятельности Президента и др. К числу важных функций Администрации относится обеспечение связи Президента с руководством районных и областных органов власти, руководителями предприятий и учреждений государственной формы собственности.

В целях реализации полномочий Президента в области национальной безопасности был создан Совет Безопасности (начал работу 5 августа 1994). Администрация и Совет Безопасности занялись решением вопросов кадровой политики, подготовкой предложений по организации и обеспечению деятельности местных исполнительных органов власти и др.

Однако для того, чтобы Администрация имела возможность обеспечить связь Президента с руководством районных и областных Советов, необходимо было внести изменения в действовавшее на тот момент законодательство. Суть этих изменений сводилась к наделению Президента полномочиями по формированию местных исполнительных и распорядительных органов власти. В соответствии со статьёй 124 Конституции компетенция, порядок образования и деятельности органов местного управления и самоуправления определялись законом. В августе 1994 г. Верховный Совет 12го созыва принял закон, который наделял Президента правом назначать руководителей районных и областных исполнительных комитетов.

Между тем практические шаги и меры, которые предпринимались Президентом, наталкивались на противодействие депутатов. Выступая на сессии Верховного Совета 21 марта 1995 г., А. Г. Лукашенко сказал: «Главным вопросом взаимоотношений между Верховным Советом и Президентом в последнее время стали процессы построения на основе новой Конституции системы органов власти и управления как в центре, так и на местах, а также реализация основных положений Программы по выходу экономики Республики Беларусь из кризиса. Касаясь первого блока вопросов, вынужден отметить, что в принятых в последнее время законах “О Верховном Совете Республики Беларусь”, “О Президенте Республики Беларусь”, “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»” сделана попытка нарушить баланс ветвей власти… Так, например, в законе “О Верховном Совете” имеется ряд норм, ограничивающих права исполнительной власти и, в определённой степени, не соответствующих Конституции Республики Беларусь… Одновременно с необоснованным увеличением своих полномочий, расширением прав и льгот депутатов Верховный Совет в законе “О Президенте” предпринял попытку ограничить полномочия Президента в части издания нормативных актов по вопросам организации и деятельности исполнительной власти, создания рабочих органов при Президенте и определения их компетенции».

Когда вёлся разговор о создании рабочих органов при Президенте, имелась в виду в т. ч. и Служба контроля Президента. Этот орган был создан с целью осуществления контроля за исполнением органами власти и субъектами хозяйствования указов, поручений и распоряжений Главы государства. Поэтому особое внимание Служба контроля уделяла выполнению указов Президента и постановлений Правительства, касающихся вопросов финансовохозяйственной деятельности, использования валютных средств, существующих норм лицензирования и квотирования продукции, деятельности банков, дисциплины цен. В первом полугодии 1996 г. этой службой было проведено около 5 тыс. проверок и изъято в доход государства 132,9 млрд руб., освобождено от занимаемой должности 287 человек, привлечено к административной ответственности 2 616 человек, в правоохранительные органы передано 177 дел, в органы государственной власти и управления внесено 462 предложения, рассмотрено 2 390 писем и обращений граждан.

Процесс создания и укрепления президентской вертикали власти был закономерным явлением в области государственного строительства. Но это не была кампания по централизации власти. Централизация власти, а вместе с этим и государства — явление, присущее федеративному устройству, когда имеют место центробежные тенденции. Республика Беларусь — унитарное государство (статья 1 Конституции), в котором отсутствуют какиелибо центробежные или сепаратистские проявления, выступления и тенденции.

Функционирование высших институтов государственной власти — Президента, Верховного Совета, Правительства — было невозможно без их финансового, материальнотехнического и социальнобытового обеспечения. Организация практической работы по решению этих вопросов была возложена на Управление делами Президента Республики Беларусь.

Однако Президиум Верховного Совета посчитал, что те пункты указа, которые касались финансирования, материальнотехнического обеспечения и социальнобытового обслуживания деятельности Верховного Совета и его структур, а также распоряжения его имуществом, не соответствовали Конституции и решениям Парламента. Председатель Верховного Совета М. И. Гриб направил Президенту просьбу отменить пункты указа, которые касались обеспечения деятельности Парламента.

Это недовольство части законодателей и подтолкнуло их к дальнейшему противостоянию с исполнительной властью. Депутаты привлекли к делу судей Конституционного Суда, которые избирались Верховным Советом и с его помощью попытались затормозить реализацию инициатив Главы государства по укреплению государственной власти. В начале ноября 1994 г. по инициативе группы депутатов Верховного Совета Конституционный Суд принял решение «О возбуждении производства по делу о соответствии Конституции закона от 6 октября “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь»”». В пункте 2 этого решения говорилось: «До рассмотрения дела Конституционным Судом приостановить действие: норм закона от 6 октября 1994 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь»”, предусматривающих: упразднение сельских, городских районного подчинения, районных в городах Советов депутатов, их исполнительных и распорядительных органов и создание местных администраций».

Действия, предпринятые руководством Конституционного Суда, фактически блокировали усилия Президента по созданию новой системы государственного управления. В середине ноября 1994 г. Президент заявил, что считает незаконным приостановление внедрения президентской вертикали, и работа будет продолжена. С этой целью в конце ноября 1994 г. Глава государства утвердил порядок снятия и назначения своих представителей на местах.

После этого политическая борьба между законодательной и исполнительной властью начала проявляться в законодательстве. Президент возвращал на доработку в Верховный Совет законы со своими предложениями, пытался накладывать на них вето, но Верховный Совет преодолевал вето Президента в 100 % случаев. Эти законы касались в основном вопросов правового регулирования экономической деятельности субъектов хозяйствования, полномочий исполнительных органов местного управления и самоуправления, вопросов деятельности Правительства, Национального банка, Контрольной палаты и др.

В такой ситуации наладить эффективное управление экономикой и обеспечить политическую и социальную стабильность исполнительной власти было сложно. Более того, часть депутатов выступила с идеей ослабления исполнительной власти путём изменения процесса формирования органов местного управления и самоуправления. В этом направлении в Верховном Совете отдельные депутатские группы начали разработку законопроекта, согласно которому руководство органов исполнительной власти на местах должно было выбираться населением соответствующих административнотерриториальных единиц, а не назначаться Президентом. Кроме того, предусматривалось, что финансирование Советов депутатов будет осуществляться только из бюджета, который находился под контролем Парламента — Верховного Совета.

С такими подходами к формированию органов местного управления и самоуправления Глава государства не согласился. В результате им были изданы указы от 20 ноября 1995 г. № 476 «Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета» и от 26 декабря 1995 г. № 519 «О некоторых вопросах обеспечения деятельности местных Советов депутатов Республики Беларусь».

Политический кризис в республике препятствовал поиску эффективных методов управления экономикой. В начале 1995 г. экономическая ситуация в стране ещё более ухудшилась. Господствовала гиперинфляция, размер минимальной заработной платы в это время составлял 25 % от размера потребительского минимума. Прошла волна митингов, забастовок и демонстраций. В обществе всё чаще звучала критика и высказывалось недовольство работой Верховного Совета. В начале 1995 г. неудовлетворительную или плохую работу Верховного Совета отметили 67,7 % опрошенных граждан, Кабинета Министров — 63,9 %, Президента — 40 %. При этом 56 % респондентов считали, что полномочия Верховного Совета нужно ограничить. В этих условиях Президент решил обратиться к единственному источнику государственной власти в Республике Беларусь — белорусскому народу.

Конституция 1994 г., президентские выборы создали объективные исторические предпосылки, заложили политические и правовые основы строительства суверенной и независимой Беларуси. Первым этапом на этом пути явился переход от парламентской к президентской республике. Это свидетельствовало о том, что национальная элита вместе с белорусским народом, который всегда отличался рассудительностью, интуитивным чувством справедливости, обладает способностью и имеет возможность укреплять и развивать белорусскую государственность.

На этапе перехода от парламентской к президентской республике важнейшей задачей по укреплению и развитию белорусской государственности было создание новой системы государственного управления, дальнейшая наработка законодательной базы в области разделения государственной власти. Однако отсутствие у национальной элиты политического и социального опыта и согласия, её раскол, нежелание выстраивать отношения в соответствии с новыми принципами и нормами, закреплёнными в Конституции, создали предпосылки для политического противостояния между законодательной и исполнительной властью. В этих условиях единственным арбитром в разрешении политического конфликта, ослаблявшего государственность, был белорусский народ.